在刚刚结束的江苏省南京市“两会”上，一些人大代表和政协委员希望检察机关能加大预防职务犯罪工作力度，特别是要加大工程建设领域职务犯罪预防力度，有效杜绝“大楼建起来，干部倒下去”，甚至“大楼还没建起来，干部就倒下去了”现象的一再发生。而“干部倒在大楼建起来之前”是有所特指的，那就是投资近3亿元的江苏省老年公寓项目。
江苏省老年公寓项目，是江苏省政府确定的十大社会事业项目之一。然而一直到现在，这一项目都没有完工。该项目2003年立项后不久就被别有用心的人盯上了，两个先后负责该项目的江苏省民政厅干部和“跟踪者”沆瀣一气，共同谋划的涉及多个环节、多种身份参与者参加的串通招投标把戏开始上演。从违规确定投标人、串通修改招投标文件、代建单位的选择，到串通确定评委，最后到招标人、投标人和评委串通确定招标总代理，一连串的非法运作让人触目惊心。本应该依法、公平、公正进行的工程建设招投标过程，成了这些人私下操纵、恣意妄为的舞台。
1、项目一立项，就被别有用心的人盯上
2005年，投资近3亿元的江苏省老年公寓项目(以下简称老年公寓项目)启动。该项目最初由江苏省民政厅老龄委原副主任王凤亭负责，后改由老龄委办公室原副主任郑际明负责。
章铎是江苏省镇江市一家装饰公司经理，早在2003年就认识了王凤亭和郑际明，他与这两个人的“缘分”，就是从老年公寓项目开始的。
在老年公寓项目立项之初，王凤亭在镇江的朋友刘丽英就知道了他负责该项目的事。“刘丽英得知这是一个大项目后，就想介绍人参与这一工程。她的一个朋友认识我，就把我介绍给了她。几天后，我接到了朋友的电话，说王凤亭要来镇江，让我安排一下接待的事。”章铎回忆说。
在那次接待王凤亭的饭桌上，章铎看出刘丽英与王凤亭的关系非常不一般。他认为，只要刘丽英出面，他拿下老年公寓项目就有很大的把握。从那以后，王凤亭每次到镇江，章铎都全程接待。逢年过节，章铎还会给王凤亭奉上价值不菲的礼物。2007年老年公寓项目开工后，为了感谢王凤亭的帮忙，章铎先后送给刘丽英7万元。
该项目改由郑际明负责后，王凤亭将章铎介绍给了郑际明。于是，在章铎接待的人中，又多了一个郑际明。章铎向郑际明承诺，若得到老年公寓项目的装修工程，可以将其中的一部分业务转给郑际明的女儿承接。章铎的豪爽和“懂事”让郑际明很高兴。
有了章铎的尽心尽力，老年公寓项目前后两个负责人王凤亭和郑际明也都心甘情愿地为他的事“操心”了。
2、为分一杯羹，一干人联合大串通
2005年，得到老年公寓项目启动的消息后，章铎找到江苏某工程咨询有限公司总经理、南京建设工程招标投标专家刘少华，请他帮助策划，并承诺如果取得该项目的建设工程，可将其中的项目审计、评估和监理业务交给刘少华来做。由于章铎所在的公司没有土建工程资质和业绩，因此他又找到熟人——江苏省南通市某建筑公司的盛明，让该公司出面承接土建工程，条件是全力支持他承接装修工程。
2007年3月，为进一步加强对老年公寓项目的监管，有关方面决定对该项目确定实行“代建制”。“代建制”是指政府通过招标方式，选择专业化的项目管理企业作为代建单位。在合同委托范围内，代建单位独立开展勘查、设计、施工、材料及设备采购的招标工作，实施计划、组织、指挥、协调和控制等管理。
章铎通过郑际明得知这一消息后，立即与刘少华商量对策。刘少华向章铎提出，找一个能够控制的单位做代建招标代理，再由这个单位行使业主权，操作工程后续的代建单位及土建工程、装修工程招标就方便了。刘少华还将以前的同事、时任江苏某咨询公司经理的徐新推荐给了章铎和盛明。
要想让江苏某咨询公司成为招标代理单位，关键在项目负责人郑际明身上。章铎和盛明找到郑际明说明意思后，郑际明答应了。他首先以公开从网上征集的名义，提出了包括江苏某咨询公司在内的5家代理招标意向单位。在上级有关部门对5家意向单位进行考察时，郑际明利用自己是考察组成员的便利条件，多次向考察组组长介绍江苏某咨询公司的优势，积极主张由该公司作为项目代理招标单位。2007年5月，江苏某咨询公司顺利成为老年公寓项目代理招标公司。
随后，一连串的串标、围标违法行为在郑际明的直接参与下开始上演:在代建单位邀请招标的过程中，代理招标公司经郑际明默许，违规将参与竞标的公司名单提供给竞标单位之一的南通某建筑公司。同时，郑际明不仅将正在草拟的代建招标文件提供给该建筑公司，还在以推荐方式决定招标评委时，将刘少华放入评委名单，而且由刘少华推荐了3名他熟悉的专家进入评委名单。结果，南通这家建筑公司顺利地成为老年公寓项目的代建单位。在此期间，该公司先后送给郑际明5万元，送给王凤亭10万元。
按照代建原则，代建单位不得在其代建的项目中承担施工、监理和重要设备、材料供应等工作。但是，南通这家建筑公司却在招标中串通有关公司，欲取得土建标。2008年4月，在开标前两天，南京市建设纪工委接到代建单位违规的举报后，及时组织力量进行查处，土建招标中的串通投票行为才未能得逞。在调查过程中，南京市建设纪工委发现了郑际明、王凤亭受贿的问题。
对章铎来说，可谓是“竹篮打水——一场空”，花了大把金钱还没有等到他希望得到的老年公寓装修项目，王凤亭和郑际明就“出事”了。
3、从串标围标，彻查两官员犯罪事实
2008年5月，南京市秦淮区检察院依法立案侦查此案。秦淮区检察院反贪局副局长王晓华介绍说:“办案前期，我们就感到，要将郑际明和王凤亭的犯罪事实查清楚，必须彻底揭开老年公寓串标、围标的事实，从外围找到郑际明、王凤亭等人的犯罪证据。”
于是，章铎、盛明等与此案有关的人，都成了重点侦查对象。同时，另一名重要行贿人徐荣也浮出水面。徐荣是江苏某桩基公司经理，经人介绍认识郑际明之后，几年时间里，他也成了郑际明吃喝玩乐的“取款机”。
2008年6月，就在侦查人员查到徐荣向郑际明行贿的线索后，徐荣“失踪”了。侦查人员调查得知，徐荣的家庭观念比较强，应该不会在离家太远的地方躲藏。于是，王晓华带领侦查人员到徐荣的家和公司附近布控。“没想到，这一守候竟然就是将近一个月。”王晓华说。
徐荣到案后，在大量的证据面前，交代了向郑际明等人行贿的事实。据查，在老年公寓项目桩基工程的招投标中，经郑际明的照顾，徐荣得到了桩基工程项目。为此，徐荣送给郑际明12万元。
2009年，法院先后以受贿罪分别判处王凤亭有期徒刑十一年、郑际明有期徒刑十年。值得一提的是，刘丽英被以国家工作人员特定关系人的身份以同罪判处有期徒刑三年，缓刑四年。
4、完善“代建制”，预防工程建设领域腐败
传统的政府投资项目并不区分投资、建设和运营，建设过程往往由临时抽调人员组成的“指挥部”或“基建办”完成。这种临时拼凑起来的机构，一般不具有全面的专业知识，工作中容易出现疏漏，往往造成项目超投资、超规模、超标准，甚至滋生腐败。于是，“代建制”出现了，就是由自己建变成花钱请人建，俗称“交钥匙工程”。
在2004年7月16日国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中可以找到关于“代建制”的表述:“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”
“‘代建制’总的来说是科学合理的，但如果在实际操作过程中走了样，同样会出现各种各样的问题。”2010年1月28日，秦淮区检察院副检察长翟云峰在剖析此案时说。他认为，王凤亭、郑际明受贿案很具有代表性。“一个实行了代建制的政府投资重点工程项目，包括业主单位的具体负责人、代理招标公司、代建单位、评标专家等几乎所有该项目的主要环节和主要参与者，均能互相串通且肆无忌惮地进行幕后操控，让我们感到工程建设领域内不正之风已泛滥到十分猖獗的地步。”翟云峰告诉记者。
“要防止‘代建制’成为工程建设领域违规行为的遮羞布。”一位长期在建筑行业从业的人直言不讳地说，“谁来代建，需要招投标;确定代建单位后的项目施工过程中，仍然需要招投标，这里面有很大的操作空间。代建单位必须与业主单位搞好关系，否则谁找你代建?谁来给你钱?什么时候给你钱?给你多少钱?这些都是很现实的问题。”
“有了好的机制和模式，还必须有完善的实施办法，才能取得好的效果。”翟云峰认为，对于“代建制”，当务之急是要以合同管理的形式约定代建各方的责任，特别是业主单位的责任，坚决杜绝业主单位越权干预项目代建单位行为的发生，并严格要求其按工程进度及时、全额拨付应支付的工程款项。
为了从源头上预防腐败尤其是工程建设领域的腐败，在反腐败职能部门的推动下，国家积极推进政府投资体制改革，积极完善工程建设项目招标投标制度。2010年1月7日，国务院法制办就《政府投资条例(征求意见稿)》公开征求社会各界意见。《政府投资条例(征求意见稿)》第四十条规定:“采用直接投资方式的非经营性投资项目，一般应当通过招标等方式选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施，建成后移交项目使用单位。”这一条虽然没有“代建制”的明确字眼，但“通过招标等方式选择专业化的项目管理单位”被保留了下来。并且，《政府投资条例(征求意见稿)》规定了投资主管部门和有关部门的法律责任，国家机关及有关单位的工作人员在项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的法律责任，以及项目管理单位的责任。但是对“代建制”实施中违规行为的处置，并没有明确的具体规定。“我们希望南京的这起典型案件，能引起国家有关部门的重视，在立法时充分考虑到项目代建中存在的各种‘潜规则’，并制定切实可行的应对和防范之策，通过完善‘代建制’，坚决惩治和有效预防‘代建制’实施中的各种腐败行为。”翟云峰指出。
1月中旬召开的十七届中央纪委第五次全会，将“着力推进反腐倡廉制度建设”作为一项明确任务提了出来。会议强调要继续深化投资体制改革，而“代建制”作为政府投资工程建设领域的一项新制度，如何完善，值得思考!
